4.1. Концептуальные предложения

4.1. Концептуальные предложения.

4.1.1. Отменить требование о ежегодном подтверждении неизменности производственного процесса и используемого сырья.

Документ об утверждении проекта НО и ЛР хозяйствующие субъекты получают на пятилетний период, в течение которого отсутствует возможность внесения изменений в утвержденные лимиты и нормативы. При этом нормативы образования отходов связаны с технологическим процессом, объемом производимой продукции и характеристиками исходного сырья, которые, как правило, варьируются в определенных пределах. Считаем, что оптимизация производственного процесса не должна влиять на уменьшение лимита на размещение отходов.

В пункте 11 Порядка предусмотрено, что НО и ЛР утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья в виде технического отчета, представляемого в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора, утвердившие НО и ЛР.

В действующем законодательстве отсутствуют положения, указывающие, в каких случаях неизменность производственного процесса и используемого сырья является подтвержденной, каковы критерии установления такой неизменности.

Помимо указанного, не определены срок, в течение которого необходимо представлять технический отчет, а также правовые последствия неподтверждения неизменности производственного процесса и используемого сырья.

Считаем, что в условиях настоящего регулирования предоставление технических отчетов при условии неизменности лимитов выступает административным барьером при осуществлении предпринимательской и иной деятельности.

4.1.2. Предусмотреть возможность упрощенной процедуры внесения изменений в проект НО и ЛР.

Согласно пунктам 14, 15 Порядка если изменяются сведения, указанные в заявлении индивидуального предпринимателя или юридического лица (например, фирменное наименование, организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения), документ об утверждении нормативов и лимитов должен быть переоформлен. Также в случае повышения спроса на производимую продукцию возможна ситуация увеличения объемов продукции с сохранением удельного объема образования отходов на единицу продукции.

Считаем целесообразным предусмотреть уведомительный порядок внесения изменений относительно данных, указанных в пунктах 14, 15 Порядка, а также самих нормативов и лимитов в случае увеличения объемов продукции с сохранением удельного объема образования отходов на единицу продукции.

4.1.3. Предусмотреть установление ЛР в любых объектах, соответствующих установленным требованиям, с учетом экологической обстановки на данной территории.

Согласно статье 1 Федерального закона N 89-ФЗ ЛР определяется как предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.

Вместе с тем в соответствии с примерным образцом документа об утверждении НО и ЛР (Приложение к Порядку) необходимо отражать, в частности, сведения о наименовании объекта размещения отходов; индивидуальном предпринимателе или юридическом лице, эксплуатирующем объект размещения отходов.

Таким образом, несмотря на то, что статья 1 Федерального закона N 89-ФЗ предоставляет право хозяйствующим субъектам в рамках утвержденного ЛР размещать отходы в объектах размещения отходов при условии соблюдения установленных требований, Порядок ограничивает данное право лица в связи с необходимостью указания в проекте НО и ЛР конкретного объекта размещения отходов.

В связи с указанным нормы Порядка требуется привести в соответствие с нормами Федерального закона N 89-ФЗ для исключения норм, ограничивающих права хозяйствующих субъектов размещать отходы в специализированных обустроенных объектах размещения отходов.

4.1.4. Предусмотреть установление лимитов на размещение отходов только на собственные объекты размещения отходов, исключить норму о лимитах на размещение отходов на конкретном объекте размещения отходов, не являющемся частью структуры организации, утверждающей лимиты.

В примерном образце документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение содержатся графы для указания лимитов размещения на отходы, передаваемые на размещение другим индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам и размещаемые на эксплуатируемых (собственных) объектах размещения отходов.

Указания по заполнению указанных граф примерного образца документа об утверждении НО и ЛР отсутствуют.

Вместе с тем отмечаем, что согласно пунктам 12 - 17 Порядка заполнения Раздела 4 Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, утвержденного приказом Ростехнадзора от 5 июня 2007 г. N 204, если отходы передаются по договору о передаче права собственности или по договору конечного размещения отходов, организации, передающей такие отходы, лимиты на размещение не требуются. Следовательно, предприниматель утверждает лимиты только в отношении отходов, принадлежащих ему на праве собственности.

Также отмечаем, что договор на размещение отходов регулируется нормами гражданского законодательства. Согласно статье 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. При этом утверждение проекта НО и ЛР с указанием конкретного объекта размещения отходов обязывает предпринимателя размещать отходы именно в этом объекте. Однако в течение пятилетнего срока возможно прекращение, расторжение договора на размещение отходов, ликвидация лица, занимающегося размещением отходов на профессиональной основе. Следовательно, предпринимателю, утвердившему проект НО и ЛР, чтобы не быть привлеченным к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ, в перечисленных выше случаях необходимо его переутвердить в соответствии с новыми договорами на размещение отходов.

Считаем целесообразным устанавливать лимиты на размещение отходов с указанием конкретного объекта размещения отходов на эксплуатируемых (собственных) объектах размещения отходов и без такой конкретизации при размещении отходов, передаваемых на размещение другим индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам.

4.1.5. Установление декларативного порядка информирования о размещении отходов.

Норматив образования (НО) отходов представляет собой показатель, который зависит от технологического процесса, объема произведенной продукции, а, следовательно, от потребности рынка. В связи с чем точное прогнозирование на 5 лет НО отходов на практике представляется затруднительным. При этом для обоснования данного показателя в Методических указаниях по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных приказом Ростехнадзора от 19 октября 2007 г. N 703 (далее - МУ), предложены разные способы, в том числе наиболее часто используемый статистический метод на основе статистической обработки информации по обращению с отходами за базовый период. В соответствии с этим методом в качестве НО и ЛР принимается фактические массы образованных и размещенных отходов за базовый период (не менее 3-х лет). Таким образом, надзорный орган утверждает показатели, значение которых фактически ограничить не может. В условиях непредсказуемости объемов производства продукции на 5 лет вперед хозяйствующие субъекты, как правило, в целях избежания необходимости изменения технологического процесса перерабатывают и заново согласуют НО и ЛР. Таким образом, утверждение НО и ЛР представляется примером неэффективного регулирования в сфере обращения с отходами.

Кроме того, необходимо учитывать, что на практике единственным ограничением на размещение отходов является отсутствие возможности объектов размещения отходов для размещения всего объема образующихся отходов в регионе. Указанная проблема может быть решена путем организации утилизационных мощностей, либо созданием объектов размещения отходов, вместимость которых позволяют обеспечить экологически безопасное размещение всего объема образующихся отходов.

Для целей государственного регулирования представляется целесообразным ограничиться установлением требования к субъектам предпринимательской и иной деятельности о представлении декларации о планируемом образовании отходов и их размещении в текущем году и отчета в соответствующий орган государственного контроля (надзора) об образовании и размещении отходов по итогам календарного года. Достоверность сведений, представленных в таких декларациях и отчетах, может проверяться соответствующим уполномоченным органом в рамках осуществления мероприятий по государственному контролю (надзору) в экологической сфере.

Нормирование в области образования отходов и лимитов на их размещение должно осуществляться в рамках декларативных, а не разрешительных процедур. Особые разрешительные процедуры могут быть установлены в отношении организаций (1), которым принадлежат объекты размещения отходов и которые извлекают прибыль из эксплуатации таких объектов и/или эксплуатируют последние как часть технологической цепи, (2) которые осуществляют деятельность по обращению с отходами I и II класса опасности.

В частности, эффективное решение этой задачи можно достичь не в рамках регулирования ограничений на размещение отходов каждого отдельного хозяйствующего субъекта, а в рамках установления ограничений на размещение отходов для объектов размещения отходов с учетом возможности обеспечить экологическую безопасность при размещении отходов в них. При таком подходе ключевым элементом регулирования по снижению воздействия на окружающую среду при обращении с отходами будут являться объекты размещения отходов, поскольку именно они являются основными источниками потенциальных рисков, связанных с отходами. Установленные ограничения по размещению отходов для объектов размещения отходов являются основанием для заключения договоров с конкретными хозяйствующими субъектами с соответствующими ограничениями на размещение образующихся у них отходов.