МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.Д. КНЯЗЕВА ПО ПОСТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 40 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ГОРОД СИБАЙ

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

В Постановлении от 5 июля 2017 года N 18-П Конституционный Суд Российской Федерации уделил - и не без основания - много внимания исследованию вопроса о конституционности возложения на муниципальное образование (муниципальный район, городской округ), являющееся учредителем образовательной организации, реализующей основную общеобразовательную программу, обязанности по организации бесплатной перевозки учащихся в ней детей между поселениями, в котором расположена указанная организация, с одной стороны, и в котором проживают ученики - с другой. Это позволило ему сделать принципиальный вывод, что сама по себе организация такой бесплатной перевозки в полной мере согласуется с конституционной ответственностью социального государства за эффективную реализацию права граждан на общедоступное и бесплатное основное общее образование, в том числе в муниципальных образовательных учреждениях, в случаях, когда - с учетом транспортной доступности образовательных организаций - возможность осуществления обучающимися данного конституционного права существенно затруднена или не может быть обеспечена.

Соглашаясь с данной оценкой, вместе с тем хотел бы заметить, что в контексте конкретного нормоконтроля конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", произведенного Конституционным Судом России по жалобе администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан, она имеет в некоторой степени абстрактный (отвлеченный) характер, так как в обращении заявителя организация бесплатной перевозки детей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях, как таковая вовсе не подвергалась сомнению. Заявитель лишь настаивал на том, что в ситуации, когда такая перевозка осуществляется между различными муниципальными районами (городскими округами), ее организацией должны заниматься муниципальные образования (органы местного самоуправления), на территории которых проживают ученики, а не учредители муниципальных образовательных организаций, в которых они обучаются, поскольку иное отступало бы от гарантированной Конституцией Российской Федерации, ее статьями 130 (часть 1), 131 (часть 1) и 133, самостоятельности местного самоуправления, предполагающей возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Данный сюжет, конечно, также не остался обойденным Конституционным Судом, признавшим часть 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" не соответствующей российской Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она возлагает на муниципальный район или городской округ - учредителя образовательной организации, реализующей основные общеобразовательные программы, в которой обучаются лица, проживающие в другом муниципальном районе или городском округе, организацию их бесплатной перевозки до образовательной организации и обратно за счет средств своего бюджета - без предоставления ему средств из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы или без компенсации соответствующих расходов из бюджета муниципального района или городского округа, в котором проживают обучающиеся, - если необходимость их зачисления в данную образовательную организацию обусловлена тем, что на территории муниципального района или городского округа, где проживают эти лица, возможность осуществления ими конституционного права на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования с точки зрения обеспечения территориальной доступности образовательных организаций существенно затруднена или не может быть обеспечена.

Разделяя эту правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, все же позволю заметить, что ее обоснование не выглядит исчерпывающим, а потому полагаю целесообразным высказать ряд аргументов, не нашедших отражения в тексте Постановления от 5 июля 2017 года N 18-П, которые, как представляется, могут служить дополнительными доводами в пользу конституционной дисквалификации оспоренного городским округом Сибай законоположения.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Фокусируя усилия всех - государственных и муниципальных - субъектов публичной власти на обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека как высшей ценности Российского государства (статья 2 Конституции Российской Федерации), упомянутая конституционная формула вместе с тем не порождает их совокупной, а тем более тождественной ответственности за создание надлежащих условий для реализации конституционных прав и свобод, включая право на образование (статья 43, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Исходить из противоположного, в частности утверждать, что каждый представитель публичной власти, независимо от его вида, уровня, полномочий и территориальных предметов ведения, должен так или иначе проявлять организационно-правовую заботу обо всех без исключения конституционных правах и свободах, - значит, по сути, игнорировать конституционные нормы о правовом государстве, о федеративном устройстве и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, об осуществлении государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, о самостоятельности в пределах своих полномочий местного самоуправления (Конституция Российской Федерации; статья 1, часть 1; статья 5, части 1 и 3; статья 10; статья 12).

Не стоит думать, что, если вменить "попечительство" о правах и свободах граждан в обязанность как можно большему числу органов и должностных лиц, это неминуемо поспособствует их благополучной "судьбе". Хорошо известно, когда то или иное дело поручается всем сразу, за его результаты, как правило, не с кого спросить, что лишний раз подчеркивает настоятельную потребность тщательного и корректного распределения публичных полномочий между отдельными субъектами, входящими в общую систему государственной и муниципальной власти, которое, естественно, требует принятия необходимых законодательных решений.

Закрепляя полномочия органов местного самоуправления, федеральный законодатель обязан, помимо прочего, иметь в виду пространственную сферу их деятельности, которая применительно к отдельным муниципальным образованиям, как это прямо следует из статей 130 (часть 1), 131 и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предопределяется самостоятельным решением населением вопросов местного значения в границах городских, сельских поселений и других территорий. Соответственно, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, он (законодатель) должен руководствоваться тем, что конституционное предназначение местного самоуправления состоит в решении социально-экономических задач в пределах муниципального образования как территории совместной жизнедеятельности населения; будучи институциональным выражением власти местного сообщества как первичного субъекта права на местное самоуправление, органы местного самоуправления призваны обеспечивать решение вопросов местного значения населением городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется; это обусловливает возложение на органы местного самоуправления вытекающих из природы муниципальной власти обязанностей по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности конкретного муниципального образования (постановления от 2 апреля 2002 года N 7-П, от 20 декабря 2010 года N 22-П, от 29 марта 2011 года N 2-П, от 26 апреля 2016 года N 13-П и др.).

Аналогичным образом и Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года) понимает под местным самоуправлением принадлежащие гражданам право и реальную способность - как прямые (собрание, референдум и т.п.), так и опосредованные (советы, подотчетные им исполнительные органы) - регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3). Как следствие, она также не дает оснований для расширительной интерпретации территориальных границ организации и осуществления местного самоуправления, позволяющего "спрашивать" с него не только за местные (городские, районные, поселенческие и др.), но и за иные - независимо от социальной значимости и степени важности - дела.

Еще более определенно территориальная сфера локализации местного самоуправления фиксируется в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 года), согласно которой местное самоуправление представляет собой систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства (статья 1); органы местного самоуправления ответственны перед населением, а их компетенция должна обеспечивать возможность самостоятельного решения ими вопросов местного значения (статья 5).

Приведенные конституционные и международно-правовые положения характеризуют местное самоуправление исключительно как деятельность местного сообщества, направленную на решение вопросов местного значения. И хотя они не препятствуют, по крайней мере в российской версии (глава 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), привлечению органов местного самоуправления к осуществлению государственной власти посредством наделения отдельными государственными полномочиями, тем не менее им не может быть вменено в обязанность решение вопросов, относящихся к предметам ведения (компетенции) других муниципальных образований, так как подобного рода перераспределение самоуправленческих полномочий между конкретными муниципальными районами, городскими округами и другими муниципальными образованиями вступало бы в прямое противоречие с конституционной природой местного самоуправления, лишая последнее самостоятельного и ответственного статуса.

Изложенное позволяет заключить, что, поскольку организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях включена Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в перечень вопросов местного значения муниципального района и городского округа (пункт 11 части 1 статьи 15 и пункт 13 части 1 статьи 16), это возлагает на органы местного самоуправления конкретных муниципальных образований "персональную" ответственность за их самостоятельное решение на собственной территории в интересах местного населения.

Если же по каким-либо причинам органы местного самоуправления отдельного муниципального района (городского округа) оказываются не в состоянии обеспечить проживающих на соответствующей территории детей предусмотренными законом образовательными услугами, вынуждая их (их родителей) прибегать к помощи муниципальных образовательных учреждений (школ), расположенных в соседних муниципалитетах, то это не должно освобождать от ответственности за организацию бесплатной перевозки таких детей муниципальный район (городской округ), который не смог предоставить им возможность получить среднее общее образование на своей территории. В противном случае, при вменении обязанности заниматься указанной перевозкой школьников муниципальному образованию, в котором они не проживают, будет иметь место искажение конституционной модели местного самоуправления, сопряженное - вольно или невольно - с риском нарастания в муниципальной среде "иждивенческих" настроений.

Какими бы ни были трудности, с которыми сталкиваются муниципальные районы и городские округа, ведая на своей территории организацией начального общего, основного общего и среднего общего образования для нужд местного сообщества, их преодоление должно достигаться не вопреки (как это имело место в отношении заявителя), а в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 12, 130 (часть 1), 131 и 132 (часть 1), что, впрочем, не блокирует возможность законодательного переложения бремени школьного образовательного дела целиком на субъекты Российской Федерации или даже на федеральную власть.