5. Структурные реформы

41. Правительство Российской Федерации отмечает, что достижение макроэкономической стабильности и экономического роста частного сектора в значительной степени связано с ускорением реализации программы структурных реформ. Для содействия достижению этих целей Правительство Российской Федерации и Банк России заключили соглашение со Всемирным банком о комплексной программе реформ в рамках возобновленного соглашения о третьем займе на структурную перестройку экономики. Эта программа нацелена на достижение широкого круга целей, таких, как: усиление конкуренции, прозрачности и подотчетности в сфере естественных монополий; активизация развития частного сектора и структурная перестройка промышленности; либерализация режимов прямых иностранных инвестиций и международной торговли; совершенствование управления налогово - бюджетной сферой; реформирование финансового сектора. Помимо мер, касающихся структурных реформ в налогово - бюджетной сфере, подробно разработаны меры в двух конкретных областях - реструктуризации банковской системы и решении проблемы неплатежей, поскольку эти области являются ключевыми элементами программы структурных реформ в Российской Федерации, поддерживаемой Всемирным банком и МВФ.

Реструктуризация банковской системы

42. Вынужденная реструктуризация Правительством Российской Федерации части своих обязательств по государственному долгу и девальвация рубля в августе 1998 года привели к снижению устойчивости и платежеспособности банковской системы, а также выявили нестабильность финансового положения банков, несмотря на предпринятые до кризиса значительные усилия по созданию законодательной и нормативной базы работы банковской системы на основе рыночных принципов. Правительство Российской Федерации и Банк России рассматривают в качестве первоочередной задачи осуществление реструктуризации банковской системы в соответствии с рекомендациями совместной миссии МВФ и Всемирного банка.

43. Отсутствие адекватной законодательной базы реструктуризации банковской системы и ликвидации банков является главным препятствием на пути восстановления банковской системы. Правительство Российской Федерации и Банк России в первоочередном порядке разрабатывают необходимую правовую базу. До 15 июля 1999 года Правительство Российской Федерации и Банк России примут меры по обеспечению введения в действие работоспособного Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", а также до 31 октября 1999 года - поправок к Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Гражданскому кодексу Российской Федерации. Эти законодательные изменения повысят возможности органов государственной власти по списанию средств из капитала банков, определят полномочия и будут регулировать деятельность Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), а также обеспечат прозрачность операций продажи активов банков через АРКО. В частности, в Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" должны войти следующие положения: 1) банки могут быть переданы в ведение АРКО только в соответствии с указанием Банка России на основе установленных критериев; 2) АРКО будет наделено полномочиями для оценки жизнеспособности переданных в его ведение банков и всеми полномочиями по отказу в принятии какого-либо банка в свое ведение; 3) в случаях невозможности или нежелания владельцев вкладывать новый капитал в банк план реструктуризации должен включать списание капитала акционеров, лишение прав существующих акционеров, обращение взыскания на активы банка и передачу АРКО полного контроля над банком; 4) закон установит механизм равномерного и прозрачного списания средств кредиторами; 5) АРКО будет наделено полномочиями по реструктуризации банков по своему усмотрению в интересах вкладчиков и кредиторов (включая создание нового банка и перевод активов и вкладов населения в новый банк); 6) АРКО будет наделено полномочиями требовать аннулирования контрактов и аффилированных сделок, а также сделок неадекватной стоимости или заключенных с целью обмана вкладчиков и кредиторов неплатежеспособного банка. Ни при каких обстоятельствах существующие акционеры не должны пользоваться льготами на восстановление своего права собственника банка после завершения процесса реструктуризации.

44. Правительство Российской Федерации примет необходимые нормативные акты, обеспечивающие ограниченные гарантии вкладов граждан в коммерческих банках, подлежащих ликвидации. Меры по переводу вкладов из коммерческих банков, подлежащих закрытию, в другие банки будут сопровождаться мерами по предоставлению данным банкам соответствующей суммы активов в виде государственных ценных бумаг.

45. Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусматриваются порядок назначения Банком России временной администрации в банках, предоставление Банку России полномочий по сертификации временных управляющих, а также права внесения предложений в арбитражный суд по кандидатурам временных управляющих; возможность ускоренной процедуры банкротства банков. Однако в целях ускорения процесса реструктуризации до 30 сентября 1999 года будет внесен в Государственную Думу с целью введения в действие до 31 октября 1999 года ряд поправок в этот Закон, предусматривающих следующие положения: 1) требование, согласно которому временная администрация будет продолжать исполнять свои полномочия до момента завершения реструктуризации кредитной организации или до момента отзыва Банком России лицензии и назначения арбитражным судом временного управляющего для проведения процедуры банкротства; 2) положение, согласно которому АРКО будет назначен арбитражным управляющим в банках, находящихся в его ведении; 3) включение определения "недостаточности капитала" в качестве основания для банкротства банков. В Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" будут внесены поправки, содержащие положение о возможности аннулирования любой сделки, стоимость которой неадекватна либо которая была заключена с целью создания помех, задержек или введения в заблуждение какого-либо банка, кредиторов, Банка России или АРКО (в случае, если активы были переданы добросовестному покупателю, полученные средства могут быть возвращены). Предусматривается Положение, согласно которому продажа активов кредитной организации будет осуществляться на основании открытого тендера или в другой форме, обеспечивающей полную прозрачность, определенной ликвидатором для максимального увеличения стоимости. В Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О залоге" и Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" будут внесены поправки с целью укрепления прав обеспеченных кредиторов, позволяющих им оперативно получать и реализовывать активы, предложенные в качестве обеспечения ссуд.

46. С целью углубления процесса реструктуризации кредитных организаций Банк России будет постоянно использовать все предоставленные ему полномочия для ограничения деятельности кредитных организаций, находящихся в слабом финансовом положении, поддерживать усилия по проведению реструктуризации и отзывать лицензии у неплатежеспособных кредитных организаций. Банк России выделил среди восемнадцати банков, анализ финансового положения которых был проведен в 1998 - 1999 г. г., неплатежеспособные банки, которые не имели достаточного потенциала для подготовки и успешной реализации планов по реструктуризации, отозвал у них лицензии и в кратчайшие сроки приступит к процедуре банкротства или ликвидации в отношении данных банков. По отношению к остальным несостоятельным банкам Банк России: 1) незамедлительно назначит в них временных управляющих; 2) передаст их в ведение АРКО. В течение трех месяцев после передачи этих банков в АРКО агентство определит по каждому банку, может ли он быть реструктурирован или должен быть незамедлительно ликвидирован. У банков, подлежащих ликвидации, Банк России отзовет лицензии и начнет процедуру их банкротства или ликвидации в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". По отношению к банкам, подлежащим реструктуризации, АРКО примет на себя исключительные полномочия по подготовке, одобрению и реализации планов реструктуризации, составленных в соответствии с международными стандартами.

47. АРКО будет нести исключительную ответственность за реструктуризацию банков, получающих государственные средства на рекапитализацию. Банк России будет поддерживать ликвидность банков с использованием только существующих стандартных механизмов (ломбардный кредит, кредит "овернайт", внутридневной кредит, РЕПО), только при наличии полного залогового обеспечения и только по отношению к платежеспособным банкам или тем банкам, которые осуществляют планы реструктуризации, утвержденные АРКО.

48. Сбербанк России является крупнейшим банком в России и в дальнейшем будет играть ключевую роль в платежной системе страны. Поэтому: 1) будет проведена детальная оценка его финансового состояния, включая филиальную сеть; 2) на основе этой оценки будет подготовлен аналитический доклад о стратегии его развития, включая рекомендации (в том числе рекомендации по разграничению компетенции Сбербанка России, Правительства Российской Федерации и Банка России по осуществлению текущей деятельности Сбербанка России) по созданию для Сбербанка России равных условий работы в условиях конкурентной среды. Техническое задание на проведение финансовой оценки Сбербанка России будет разработано к 15 июля 1999 года. Оценка финансовой деятельности Сбербанка России будет завершена до 31 октября 1999 года. Техническое задание для подготовки аналитического доклада будет разработано до 31 июля 1999 года. Подготовка аналитического доклада будет начата до 31 октября 1999 года. Аналитический доклад будет подготовлен до 31 марта 2000 года. До 31 мая 2000 года Банк России и Правительство Российской Федерации подготовят стратегию развития Сбербанка России.

49. В Государственную Думу внесены поправки в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" с целью их принятия до 31 октября 1999 года, чтобы обеспечить наличие надлежащей структуры управления и строгое применение соответствующих правил к акционерам и руководству банков в случае подачи заявлений на утверждение новых банковских лицензий, перевода или продления лицензий реструктурированных организаций. До 31 октября 1999 года будут внесены поправки в соответствующие нормативные акты Банка России. Кроме того, Банк России введет уточненные и более жесткие критерии лицензирования банков. Такие критерии будут включать: изменения в порядке расчета первоначального капитала, исключение перекрестного владения акциями как источника капитала, оценку жизнеспособности плана развития банка, оценку прозрачности корпоративных групп акционеров. Эти критерии будут распространены на любого акционера, владеющего прямо или опосредованно более чем 5 процентами капитала банка или способного оказывать аналогичное влияние на деятельность банка. Руководствуясь этим принципом и в соответствии с международной практикой лицензирования банков, акционеры, способствовавшие своей деятельностью доведению банка до несостоятельности, будут исключены из состава акционеров любых банков.

Решение проблемы неплатежей

50. Усилия Правительства Российской Федерации и Банка России по разрешению нарастающей проблемы неплатежей основаны на введении жестких бюджетных ограничений, распространяющихся на всю экономику, и будут предприниматься по четырем основным направлениям. В значительной степени выполнение данной задачи потребует реализации мер, разработанных в рамках предыдущих экономических программ, поддержанных МВФ и Всемирным банком. Во-первых, Правительство Российской Федерации будет стремиться к повышению собираемости налогов и намерено предпринять ряд структурных мер в этой области, в частности, отказ в предоставлении доступа к системе экспортных нефтепроводов предприятиям, имеющим налоговую задолженность, а также взимание акцизов на природный газ по методу начислений. Во-вторых, Правительство Российской Федерации будет предпринимать меры, нацеленные на обеспечение выполнения собственных обязательств по осуществлению расходов. В-третьих, Правительство Российской Федерации намерено обеспечить увеличение денежных доходов естественных монополий, которые играют ключевую роль в сохранении цепочек неплатежей. Наконец, Правительство Российской Федерации и Банк России будут укреплять законодательство в области банкротства и его применение, а также обеспечивать порядок, при котором Правительство Российской Федерации будет в полной мере участвовать в процедурах банкротства.

51. Учитывая, что Правительство Российской Федерации намерено выполнять свои расходные обязательства, новая кредиторская задолженность в 1999 году накапливаться не будет, а все бюджетные расходы будут полностью осуществляться в денежной форме, включая расходы на потребление энергии бюджетными организациями. Правительство Российской Федерации примет необходимые нормативные акты для реализации схемы, при которой размер финансовой помощи регионам может быть скорректирован в зависимости от выполнения ими ряда требований, включая выполнение графиков погашения просроченной задолженности по начислениям на фонд заработной платы и задолженности по выплате заработной платы; сохранение размера задолженности по выплате заработной платы на уровне не более чем тридцатидневного размера фонда заработной платы; сохранение задолженности по выплате начислений на заработную плату на уровне не более чем месячного размера обязательств; создание стимулов для уплаты населением коммунальных услуг; постепенную ликвидацию зачетов. Будут приняты необходимые меры для поддержания размера кредиторской задолженности Правительства Российской Федерации и связанных с ним ведомств предприятиям естественных монополий на уровне, не превышающем размера 30-дневной выручки от реализации.

52. Правительство Российской Федерации намерено сократить объем внутренних платежей в неденежной форме и уровень задолженности в отраслях естественных монополий. С этой целью Правительство Российской Федерации отменило указания нефтяным компаниям, предписывающие осуществление поставок нефтеперерабатывающим заводам - должникам, и не намерено впредь издавать подобные указания в отношении любых поставок без наличия согласованного контракта между поставщиками и покупателями. Будет прекращена практика государственных заказов на поставки, за исключением заказов, предусматривающих оплату в денежной форме либо наличие согласованного контракта между покупателем и поставщиком. Кроме того, Правительство Российской Федерации сократит перечень "стратегических" предприятий, поставка энергоресурсов которым не может быть прекращена. С целью дальнейшего увеличения сбора платежей будет уточнен и упрощен порядок прекращения поставки предприятиям - неплательщикам, а поставщики будут застрахованы от последствий законных действий по прекращению предоставления услуг. Для мониторинга эффективности осуществления данных мер Правительство Российской Федерации установило квартальные целевые показатели на 1999 г. для поступлений в денежной форме по отношению к объему выручки от реализации в каждой естественной монополии. Данные целевые показатели включают: увеличение размера денежных поступлений в электроэнергетике, теплоснабжении и газовой отрасли до 25 процентов до конца второго квартала 1999 года, до 35 процентов - до конца третьего квартала и до 40 процентов - до конца года. В отношении грузовых железнодорожных перевозок в течение последних трех кварталов года предусмотрено увеличение до 52 процентов, до 60 процентов и до 65 процентов соответственно.

53. Существование действенного закона о банкротстве и возможность его применения в случае необходимости является, вероятно, ключевым элементом, лежащим в основе введения жестких бюджетных ограничений. В целях усовершенствования действенности процедуры банкротства Правительство Российской Федерации подтвердило свое обязательство полностью использовать такие процедуры и с этой целью отменит поручение Правительства Российской Федерации от 27 января 1999 года N ЮМ-П5-02549, направленное на прекращение возбуждения процедуры банкротства в отношении предприятий, имеющих задолженность по уплате налогов. Во всех случаях, за исключением банковского сектора, Правительство Российской Федерации будет воздерживаться от представления в Государственную Думу законопроектов, предусматривающих введение особых условий банкротства для любых категорий должников, и будет обеспечивать независимый статус Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству, а также принимать меры по укомплектованию ее штата.

54. В целях устранения недостатков действующего Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" Правительство Российской Федерации представило в Государственную Думу для принятия до 31 октября 1999 года поправки, устраняющие Положения, в соответствии с которыми предпочтение отдается процедурам реорганизации вместо ликвидации предприятий, устраняющие произвольность принятия судебных решений об аннулировании решений кредиторов о ликвидации предприятия - должника; обеспечивающие участие государства в процедуре банкротства на всех этапах, когда это необходимо для защиты государственных интересов. Кроме того, данные поправки будут служить законодательной базой, на основании которой кредиторы смогут использовать ускоренную процедуру банкротства, включая ускоренный порядок введения внешнего управления на предприятиях, проходящих процедуру банкротства. В целях усиления стимулов для руководителей к поддержанию платежеспособности их предприятий и выполнению Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" до 30 ноября 1999 года Правительство Российской Федерации представит в Государственную Думу законопроект, предусматривающий усиление личной ответственности руководителей и отстранение от руководящей работы за допущенные нарушения в управлении, приведшие к финансовой несостоятельности вверенных им предприятий.

55. Эффективные реформы, как это было указано выше, потребуют большей прозрачности и совершенствования управления. Меры, планируемые Правительством Российской Федерации и Банком России по обеспечению большей прозрачности в деятельности Банка России и банковской системы, приведены выше, а также представлены планы по переводу всех счетов получателей бюджетных средств в систему федерального казначейства, что будет способствовать обеспечению большей прозрачности в деятельности государственного сектора. Правительство Российской Федерации и Банк России полагают, что данные меры должны распространяться на весь государственный сектор и на отрасли естественных монополий. С этой целью до 30 сентября 1999 года на конкурсной основе будут заключаться контракты на проведение оценок управления финансовой деятельностью Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования и Дорожного фонда, на основании которых будут составляться годовые отчеты в соответствии с международными стандартами аудита. Кроме того, Правительство Российской Федерации намерено принять решение, обязывающее ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", Министерство путей сообщения Российской Федерации и АК "Транснефть" готовить и публиковать квартальные финансовые отчеты в соответствии с Международными стандартами бухгалтерского учета (МСБУ) начиная с отчетности за первый квартал 2000 года. Консолидированная отчетность ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и АК "Транснефть", составленная на основании МСБУ, будет подлежать проверке независимыми квалифицированными аудиторами в соответствии с международными стандартами аудита и опубликованию до 30 июня следующего года начиная с финансовой отчетности за 1998 год. Аналогичная процедура предусмотрена в отношении МПС России начиная с финансовой отчетности за 1999 год.