Конституционные основы административной ответственности

Предметом конституционного нормоконтроля достаточно часто выступают положения административно-деликтного законодательства, которыми в том числе регулируется ответственность за правонарушения, совершаемые при осуществлении предпринимательской деятельности.

Федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере публичной ответственности, обладает - как при конструировании составов конкретных правонарушений, так и при определении вида и размера санкций, назначаемых за их совершение - достаточно широкой свободой усмотрения в установлении способствующих наиболее эффективному достижению целей административной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> Постановление от 14 февраля 2013 года N 4-П.

Тем не менее дискреция законодателя в сфере административно-деликтных отношений ограничена вытекающими из статей 1 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 49, 50 (часть 1), 54 и 55 (часть 3) Конституции принципами и требованиями, образующими в совокупности исходные начала института ответственности в правовой системе Российской Федерации (определения от 17 июля 2018 года N 1712-О, от 28 февраля 2019 года N 285-О).

Признаки состава правонарушения и содержание конкретных составов подлежат согласованию с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости во взаимоотношениях государства с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности <2>. Законодатель не может действовать произвольно при определении составов административных правонарушений и мер ответственности за их совершение, будучи обязан соразмерять ограничения прав и свобод с конституционной целью: предупредить новые правонарушения со стороны самого правонарушителя и других лиц <3>.

--------------------------------

<2> См.: Постановление от 27 апреля 2001 года N 7-П; Определение от 10 марта 2016 года N 571-О.

<3> См.: постановления от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 25 февраля 2014 года N 4-П, от 22 апреля 2014 года N 13-П; Определение от 23 июня 2015 года N 1236-О.

Закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать требование ясности и недвусмысленности правовых норм, их согласованности в системе действующего правового регулирования. При этом закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т.е. распространяться на деяния, прямо им не запрещенные. Расширительное толкование оснований административной ответственности несовместимо с принципом соразмерности ограничений прав и свобод конституционно одобряемым целям (Постановление от 4 февраля 2020 года N 7-П) <4>.

--------------------------------

<4> См. также: Постановление от 13 июля 2010 года N 15-П; определения от 1 июня 2010 года N 841-О-П, от 7 декабря 2010 года N 1570-О-О.

Так, например, на устранение установленной решением Конституционного Суда правовой неопределенности при применении мер административной ответственности было направлено признание части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции, постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием (Постановление от 16 октября 2020 года N 42-П). Ввиду того, что неустранимые сомнения в правовом регулировании публичных (административных) отношений, сопряженные с возможностью привлечения к ответственности за его нарушение частных лиц, не предполагают, по общему правилу, допустимость расширительного толкования юридических обязанностей таких лиц (Постановление от 30 марта 2018 года N 14-П), впредь до внесения в законодательство необходимых изменений собственники (правообладатели) земельных участков, согласно указанию Конституционного Суда, не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Осуществляя правовое регулирование публичной ответственности, федеральный законодатель обязан исходить из того, что она может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; необходимым основанием для всех видов ответственности является наличие состава правонарушения; при законодательном закреплении как самих составов правонарушений, так и мер ответственности за их совершение следует исходить из характера правонарушений, их опасности для находящихся под защитой закона ценностей, причин и условий их совершения, степени вины правонарушителя, с тем чтобы обеспечить баланс прав индивида (юридического лица) и общего (публичного) интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от правонарушений <1>.

--------------------------------

<1> См.: постановления от 25 января 2001 года N 1-П, от 17 июля 2002 года N 13-П, от 19 марта 2003 года N 3-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 18 мая 2012 года N 12-П, от 8 апреля 2014 года N 10-П.

Необходимым элементом состава правонарушения выступает вина, являющаяся во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности. Поскольку общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, постольку всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе. Подразумевая вину как необходимый элемент состава правонарушения (и основание юридической ответственности), принципы презумпции невиновности и виновной ответственности выражают общие принципы права относительно применения государственного принуждения в виде публичной ответственности как в уголовном, так и в административном праве. При этом меньшая, чем в преступлениях, степень причиняемого вреда и общественной опасности не означает, что административные правонарушения как вид публично-правовых деликтов изъяты из-под действия принципов юридической ответственности и конституционного права на судебную защиту и на справедливое судебное разбирательство (Постановление от 15 октября 2020 года N 41-П). <1>

--------------------------------

<1> См. также: постановления от 25 января 2001 года N 1-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П и от 17 июля 2002 года N 13-П; определения от 9 апреля 2003 года N 172-О, от 7 декабря 2010 года N 1570-О-О и др.

Учитывая публично-правовой характер правоотношений между контролирующими государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности, названные органы не могут ограничиваться формальной констатацией лишь факта нарушения нормативных правил, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие (отсутствие) вины. Так, например, Конституционным Судом было указано на отсутствие оснований для применения мер государственного принуждения в виде административной ответственности за нарушение правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (в том числе при перевозке отдельных видов грузов навалом, насыпью, наливом или в контейнерах) в отсутствие вины привлекаемого к ней лица (Определение от 27 марта 2018 года N 633-О).

Вместе с тем в силу специфики предпринимательской деятельности не исключается возможность возложения бремени доказывания невиновности на осуществляющих данную деятельность субъектов (Определение от 26 ноября 2018 года N 3063-О) <2>. В любом случае, так как наличие вины в качестве элемента субъективной стороны состава правонарушения является общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права, всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе (Постановление от 15 октября 2020 года N 41-П).

--------------------------------

<2> См. также: Постановление от 24 июня 2009 года N 11-П; Определение от 29 января 2015 года N 185-О.

Как указывалось в решениях и аналитических документах Конституционного Суда, недостаточное внимание законодателя к общим принципам юридической ответственности, ослабляя нормативную упорядоченность конституционно значимых общественных отношений, влечет за собой противоречивую и, в конечном счете, произвольную правоприменительную практику <3>. Так, отсутствие в положениях Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" четкой фиксации субъекта обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду, осложненное изменением правоприменительной практики по данному вопросу, позволило взимать названный публично-правовой платеж со специализированных организаций за размещение на основании гражданско-правовых договоров отходов, образовавшихся в результате деятельности других организаций, притом что стороны, заключая указанные договоры, исходили из того, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью той организации, в результате деятельности которой образовались отходы <4>.

--------------------------------

<3> http://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/default.aspx

<4> Постановление от 5 марта 2013 года N 5-П.

В поддержании конституционности при применении мер административного принуждения качество процессуальных норм играет во многом решающую роль. В частности, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто наказанию и мерам обеспечения производства по соответствующему делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. Между тем значительное количество обращений, в том числе от хозяйствующих субъектов, поступающих в Конституционный Суд по административно-деликтной тематике, обусловлено дефектами процессуальной регламентации данных отношений и в том числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В целях своевременного исполнения основного наказания для большинства административных правонарушений - административного штрафа - была установлена ответственность за его неуплату в предусмотренный срок (административный штраф в двукратном размере суммы неуплаченного ранее административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов). В связи с нечеткостью регулирования в правоприменительной практике возник вопрос о сроке давности привлечения к ответственности за совершение данного правонарушения, а также о том, является ли неуплата подобного штрафа в установленный для этого срок нарушением законодательства об исполнительном производстве, имеющего специальный повышенный (годичный) срок давности привлечения к административной ответственности. Конституционный Суд разъяснил отсутствие оснований относить соответствующее административное правонарушение к нарушениям законодательства об исполнительном производстве, поскольку оно имеет иной объект противоправного посягательства в сравнении с нарушениями законодательства об исполнительном производстве <1>.

--------------------------------

<1> Определение от 7 октября 2014 года N 2323-О.

К обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении, относится истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. При этом административно-деликтное законодательство предусматривает как общие, так и специальные (особые), т.е. более продолжительные, сроки давности привлечения к административной ответственности за отдельные виды административных правонарушений. На практике такое регулирование порождает неопределенность в исчислении сроков давности привлечения к ответственности за конкретные административные правонарушения, которые могут быть отнесены к разным видам административных правонарушений.

Так, например, по результатам проверки в связи с жалобой хозяйственного общества конституционности части 1 статьи 4.5 КоАП РФ Конституционный Суд признал, что срок давности привлечения к ответственности за нарушения законодательства о защите прав потребителей не может распространяться на правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 14.1 "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)" КоАП РФ. Данная правовая позиция применима во всех случаях определения давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений, имеющих прямой (обязательный) и дополнительный (факультативный) объект противоправного посягательства (Постановление от 15 января 2019 года N 3-П).

Ранее Конституционным Судом также были проверены специальные нормы исчисления срока давности привлечения к административной ответственности, применяемые, в частности, при отказе в возбуждении уголовного дела либо его прекращении и при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения (например, недекларирование товаров при пересечении таможенной границы при отсутствии признаков уголовно наказуемой контрабанды). Как было установлено, соотнесение начала течения срока давности привлечения к административной ответственности с принятием решения об отказе в возбуждении уголовного дела (его прекращении) ставило его исчисление в зависимость от правоприменительных действий и от решений, принимаемых в рамках расследования по уголовному делу (которое может приостанавливаться; сроки которого могут неоднократно продлеваться), позволяя тем самым увеличивать срок давности привлечения к административной ответственности на неопределенное время. Ввиду противоречия принципам правовой определенности, справедливости, равенства и соразмерности соответствующие положения административно-деликтного законодательства, допускающие исчисление срока давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела (его прекращении), были признаны неконституционными <1>.

--------------------------------

<1> Постановление от 13 июля 2010 года N 15-П.

Выявленный дефект был устранен в новой редакции части 4 статьи 4.5 КоАП РФ, согласно которой в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении - со дня его обнаружения).

Таким образом, как следует из правовых позиций Конституционного Суда, любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение, должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания (Постановление от 16 октября 2020 года N 42-П). <2>

--------------------------------

<2> См. также: постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 19 марта 2003 года N 3-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 18 января 2019 года N 5-П, от 14 ноября 2019 года N 35-П, от 23 июня 2020 года N 28-П и др.