Глава 1. Информация о результатах мониторинга правоприменения законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере перевозки пассажиров

В соответствии с пунктом 1 Плана мониторинга правоприменения в Министерстве внутренних дел Российской Федерации на 2016 год, утвержденного Министром внутренних дел Российской Федерации генералом полиции Российской Федерации В.А. Колокольцевым 21 декабря 2015 г. N 1/10752 <1>, в МВД России в пределах компетенции проведен мониторинг практики применения законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере перевозки пассажиров, в пределах действия Гражданского кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <2>, федеральных законов от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" <3>, постановления Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", приказа Минтранса России от 15 января 2014 г. N 7 "Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации" (зарегистрирован в Минюсте России 5 июня 2014 года, регистрационный N 32585) <4>, иных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Далее - "План мониторинга правоприменения МВД России".

<2> Далее - "КоАП РФ".

<3> Далее - "Федеральный закон N 259-ФЗ".

<4> Далее - "приказ N 7".

Справочно: мониторинг правоприменения законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере перевозки пассажиров, проводился в соответствии с пунктом 7 плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2016 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 г. N 1664-р.

В качестве головного исполнителя по выполнению данной плановой позиции определен Минтранс России. В качестве соисполнителей - МВД России, Ространснадзор, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поступившие материалы были проанализированы на предмет актуальности и целесообразности внесения изменений в федеральное законодательство Российской Федерации и нормативные правовые акты МВД России.

Изучение правоприменительной практики в указанной сфере осуществлялось с использованием имеющихся в МВД России материалов о результатах деятельности структурных подразделений (в том числе статистической информации).

Обобщенные данные о состоянии правоприменения оценивались в соответствии с методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 <1>.

--------------------------------

<1> Далее - "Методика".

По результатам мониторинга установлено следующее.

В 2016 году МВД России была проведена работа по организации контроля за осуществлением перевозок пассажиров и грузов и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации. Подразделениями системы МВД России с участием территориальных органов Ространснадзора и заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации проведено более 8 тысяч мероприятий по контролю в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом, в ходе которых:

выявлено 150 несанкционированных мест прибытия-отправления автобусов, более 1,1 тысячи нелегальных перевозчиков;

рассмотрено 3,1 тысяча материалов, по которым в отношении 539 перевозчиков проведены проверки о наличии в их деятельности признаков преступлений;

возбуждено 26 уголовных дел по признакам незаконного предпринимательства, 500 уголовных дел по признакам оказания услуг, не отвечающих требованиям безопасности;

возбуждено более 1,1 тысячи дел об административных правонарушениях по фактам осуществления предпринимательской деятельности без государственной регистрации по статье 14.1 КоАП РФ (при этом по фактам осуществления предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии в Ространснадзор направлено 618 материалов).

Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>, направленного на сферу регулярных пассажирских перевозок автобусами, положительно отразилось на динамике снижения тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий <1> при осуществлении данного вида перевозок. Так, количество погибших в ДТП по вине водителей автобусов, осуществляющих регулярные перевозки, сократилось на 13,3%.

--------------------------------

<2> Далее - "Федеральный закон N 220-ФЗ".

<1> Далее - "ДТП".

Вместе с этим отмечается рост ДТП, совершенных по вине водителей автобусов, перевозящих пассажиров для собственных или служебных нужд, на 63% и раненых в них на 55,4%. Следует отметить, что 40% таких происшествий совершены при перевозках пассажиров лицами, не имеющими статус хозяйствующего субъекта.

В то же время эффективность контрольно-надзорных мероприятий снижается в связи с отсутствием мер воздействия на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, осуществляющих пассажирские перевозки по заказам и для собственных нужд и не обеспечивающих необходимый уровень безопасности.

Причиной такого положения стала отмена в 2011 году института лицензирования перевозок пассажиров по заказу и для осуществления собственных нужд, предусматривающего предварительное изучение лицензиата с точки зрения наличия необходимой ремонтной базы, оборудованной стоянками для автобусов, создания условий для организации предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителей, предрейсового контроля технического состояния транспортных средств и регулярного проведения его технического обслуживания, а также инструктажей водителей по безопасности дорожного движения и контроля соблюдения режима труда и отдыха водителей.

Вследствие отсутствия единообразных требований к перевозчикам появились тенденции к разрастанию рынка нелегальных пассажирских перевозок, появлению незаконной конкуренции на наиболее востребованных маршрутах между перевозчиками, оказывающими услуги по заказу и осуществляющими регулярные перевозки.

При этом осуществлению контроля препятствует отсутствие информации о начале перевозчиком предпринимательской деятельности по оказанию перевозочных услуг по заказу, а также заявлений и обращений граждан о нарушении их законных прав и интересов. Данные обстоятельства с учетом требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" затрудняют осуществление проверки хозяйственной деятельности перевозчиков.

МВД России поддерживает позицию Минтранса России о необходимости создания единых подходов к организации перевозочной деятельности и использованию лицензирования как инструмента их реализации. Так, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 17 декабря 2016 г. N Пр-2480 об обеспечении до 1 февраля 2017 г. внесения в законодательство изменений, предусматривающих обязательное лицензирование деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по всем видам перевозок пассажиров автобусами, МВД России согласован проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек", разработанный Минтрансом России.

Также определенную проблему представляет незавершенность некоторыми субъектами Российской Федерации работы по приведению регионального законодательства в сфере транспортного обслуживания населения в соответствие с требованиями Федерального закона N 220-ФЗ, в том числе в части установления порядка согласования мест посадки и высадки пассажиров.

МВД России по результатам анализа законодательства в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом был издан приказ МВД России от 30 декабря 2016 г. N 941 "Об утверждении Порядка подачи уведомления об организованной перевозке группы детей автобусами" (зарегистрирован в Минюсте России 20 марта 2017 года, регистрационный N 46031).

В рамках проводимой работы по совершенствованию законодательства в сфере перевозок пассажиров МВД России рассмотрен проект федерального закона N 1144697-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривающий дополнительные требования к организации заказных перевозок, путь следования которых совпадает с межмуниципальными маршрутами регулярных перевозок (находится на рассмотрении Комитета по транспорту и строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).

По результатам анализа правоприменительной практики по показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений (подпункт "ж" пункта 8 Методики) выявлена необходимость внесения изменений в Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные постановлением Совета министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 <1>.

--------------------------------

<1> Далее - "Правила дорожного движения".

Так, статьей 35 Федерального закона N 220-ФЗ установлена обязанность водителя иметь при себе "карту маршрута регулярных перевозок".

Пунктом 7 Правил организованной перевозки группы детей автобусами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 г. N 1177 <2>, предусмотрено требование, согласно которому руководитель или должностное лицо, ответственное за обеспечение безопасности дорожного движения, обеспечивает передачу водителю (водителям) копий документов, необходимых для организации перевозки.

--------------------------------

<2> Далее - "Правила организованной перевозки группы детей автобусами".

Однако нормативно не закреплена обязанность водителя иметь при себе и по требованию сотрудников полиции передавать им для проверки "карту маршрута регулярных перевозок", а также документы, предусмотренные Правилами организованной перевозки группы детей автобусами.

В целях устранения выявленных недостатков представляется целесообразным дополнить пункт 2.1.1 Правил дорожного движения положениями, предусматривающими обязанность водителя иметь при себе и по требованию сотрудников полиции передавать им для проверки "карту маршрута регулярных перевозок", а также документы, согласно Правилами организованной перевозки группы детей автобусами.

В связи с вышеизложенным полагаем целесообразным проработать с Минтрансом России вопрос о наделении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации полномочиями по проверке "карты маршрута регулярных перевозок", а также документов, предусмотренных Правилами организованной перевозки группы детей автобусами.

По результатам анализа правоприменительной практики по показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений (подпункт "ж" пункта 8 Методики) выявлена необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты Минтранса России.

В территориальные органы МВД России поступают жалобы граждан на неправомерные действия водителей пассажирского общественного транспорта, такие, как курение за рулем; пользование водителем во время движения транспортного средства телефоном, не оборудованным техническим устройством, позволяющим вести переговоры без использования рук; общение с пассажирами в грубой форме; причинение телесных повреждений пассажирам в результате преждевременного закрытия входных дверей транспорта и т.д.

В целях повышения эффективности разрешения спорных ситуаций при обращении пассажиров с претензиями на действия водителя транспортного средства при посадке пассажиров в салон транспортного средства и выходе из него, а также фиксации фактов нарушений водителем транспортного средства Правил дорожного движения полагаем целесообразным пункт 62 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных приказом N 7, дополнить положением, устанавливающим обязанность субъекта транспортной деятельности оснащать транспортное средство приборами видео- и аудиофиксации для регистрации происходящего в салоне транспортного средства с обзором дверей для входа и выхода пассажиров, а также рабочего места водителя.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона N 259-ФЗ оформление путевого листа на соответствующее транспортное средство является обязательным в случае осуществления перевозок пассажиров и багажа легковыми автомобилями.

Согласно пункту 9 Обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов, утвержденных приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 г. N 152 (зарегистрирован в Минюсте России 8 октября 2008 года, регистрационный N 12414) <1>, путевой лист оформляется на каждое транспортное средство, используемое юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем для осуществления перевозок грузов, пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском, пригородном и междугородном сообщениях.

--------------------------------

<1> Далее - "приказ N 152".

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, обязаны: обеспечивать техническое обслуживание и ремонт легковых такси, проводить контроль технического состояния легковых такси перед выездом на линию, обеспечивать прохождение водителями легковых такси предрейсового медицинского осмотра.

Таким образом, в соответствии со статьей 12.31.1 КоАП РФ нарушение требований обеспечения безопасности перевозок пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, граждан, юридических лиц.

В случае выявления данного правонарушения сотруднику органов внутренних дел Российской Федерации необходимо идентифицировать юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, однако на практике информации об адресе регистрации недостаточно, так как по одному адресу может быть зарегистрировано несколько юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

В целях совершенствования механизмов контроля за исполнением требований законодательства о безопасности дорожного движения полагаем целесообразным подпункты 1 и 2 пункта 5 Обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов, утвержденных приказом N 152, изложить в следующей редакции:

"1) для юридического лица - наименование, организационно-правовую форму, местонахождение, номер телефона, основной государственный регистрационный номер;

2) для индивидуального предпринимателя - фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, номер телефона, идентификационный номер налогоплательщика;".

При изучении информации по показателям, установленным в пункте 9 Методики, коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах, регулирующих указанные правоотношения, не выявлены.