II. Правоприменительный дефект как основание для использования инструментов конституционного контроля

2.1. Право Конституционного Суда выявлять конституционный смысл закона означает проверку закона в смысле, придаваемом ему правоприменительной практикой (статья 74 ФКЗ о КС), позволяя даже в тех случаях, когда конституционность буквального смысла оспариваемого законоположения не вызывает сомнения, оценивать конституционность через призму практического применения.

При принятии жалобы гражданина, объединения граждан к рассмотрению Конституционный Суд устанавливает наличие основания к возбуждению конституционного судопроизводства по данной жалобе исходя не только из буквального смысла подлежащего проверке законоположения, но и из смысла, который придан ему официальным и иным толкованием и воспринят правоприменительной практикой при разрешении конкретных дел.

Устраняя дефекты правоприменительной практики, выявление конституционно-правового смысла законоположений в первую очередь обращено к правоприменителю.

Решение, выявляющее конституционно-правовой смысл, который ранее в процессе правоприменения рассматриваемой норме не придавался, устраняет ее действие в неконституционном истолковании.

Таким образом, из находящегося в системной связи с требованиями, предъявляемыми к итоговому решению (статья 87 ФКЗ о КС), указания закона на то, что Конституционный Суд принимает решение по делу посредством оценки рассматриваемого акта в том числе по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой (часть 1 статьи 74 ФКЗ о КС), вытекает, что при осуществлении конституционного нормоконтроля учету подлежит также и правоприменение.

Правоприменительная практика, учитываемая при осуществлении конституционно-судебного контроля, характеризуется рядом значимых особенностей.

Прежде всего, оно не должно сводиться к эпизодическим правоприменительным решениям, но обладать устойчивостью, а также вести к умалению конституционных прав. Наличие в конкретной правоприменительной ситуации предпосылок для конституционно-судебного вмешательства в целях преодоления противоречия между Конституцией и тем смыслом, который правоприменитель придает соответствующему законоположению, устанавливается Конституционным Судом. В этих целях при предварительной оценке соответствующих обращений устанавливается, имело ли место нарушение конституционных прав вследствие неправильного правоприменения, а также носит ли нарушение единичный характер или имеет место сложившаяся правоприменительная практика.

Проверяя конституционность оспариваемых законоположений, Конституционный Суд оценивает как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, и исходя из их места в системе правовых норм. Более того, осуществление оценки конституционности в процедуре конкретного нормоконтроля невозможно без учета смысла, придаваемого соответствующему законоположению правоприменительной практикой.

Помимо того, внимание к правоприменительным аспектам оспариваемой нормы предопределяет допустимость конституционной жалобы ввиду ультраактивного действия этой нормы. По общему правилу, не принимаются к рассмотрению жалобы на отмененный или утративший силу закон, так как отмена дефектного законодательного акта самим законодателем защищает конституционные права граждан не менее эффективно, чем признание его не соответствующим Конституции. Однако юрисдикция Конституционного Суда в ее темпоральном аспекте по самой природе этого органа судебной власти охватывает все законоположения вне зависимости от их формальной отмены и фактической утраты силы, сохраняющееся воздействие которых на правоприменительную практику ведет к нарушению конституционных прав. Поэтому проверка отмененных либо фактически утративших свою силу законов возможна, когда они продолжают применяться в правоотношениях, возникших в период их действия. Распространение конституционно-судебной защиты на нормы, обладающие ультраактивным действием, способствует реализации как конституционного права на судебную защиту (статья 46 Конституции), так и конвенционного права на справедливое судебное разбирательство (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, далее - ЕКПЧ). Своим решением Конституционный Суд определяет права и обязанности субъектов длящихся правоотношений, порождаемых нормативным актом, который отменен (утратил силу) на момент обращения заявителя в Конституционный Суд.

Такова, в частности, практика Конституционного Суда по делам о гражданстве, связанным с правоотношениями, возникшими на основе Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации". Конституционный Суд неоднократно обращался к вопросу о порядке приобретения гражданства Российской Федерации лицами, состоявшими в гражданстве СССР, после вступления в силу Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 16 мая 1996 года N 12-П; определения от 21 апреля 2005 года N 118-О, от 24 мая 2005 года N 235-О, от 28 июня 2012 года N 1254-О, от 29 мая 2014 года N 1267-О, от 29 сентября 2016 года N 1867-О и др.) лица, которые приобрели по собственному свободному волеизъявлению гражданство иностранного государства, утрачивают право на приобретение гражданства Российской Федерации по основаниям, установленным Законом Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", в частности в порядке признания (статья 13 названного Закона), и могут приобрести гражданство Российской Федерации в соответствии с действующим Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", что, однако, не может рассматриваться как нарушение их конституционных прав. О сохранении актуальности данного вопроса свидетельствуют продолжающие поступать на сегодняшний день в Конституционный Суд жалобы, в которых оспариваются формально утратившие силу положения Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации".

При осуществлении конституционного судопроизводства Конституционный Суд исследует исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию ординарного правоприменителя. В полномочия Конституционного Суда, как они определены в статье 125 Конституции и статье 3 ФКЗ о КС, не входит осуществление контроля решений правоприменительных органов, включая оценку правильности выбора норм права и их применения в деле заявителя, проверку законности и обоснованности судебных постановлений, решений и действий (бездействия) правоприменительных органов и должностных лиц.

Действуя в качестве органа судебного конституционного контроля, Конституционный Суд не вправе непосредственно квалифицировать то или иное судебное решение как незаконное и (или) необоснованное. Законом также не предусмотрено какое-либо процессуальное участие Конституционного Суда для случаев пересмотра судами дел в связи с вынесенными им решениями. Иное фактически означало бы конкуренцию юрисдикционно самостоятельных звеньев судебной системы и смешение конституционного судопроизводства с другими видами судопроизводства, что недопустимо. Ввиду этого, указывая на подлежащие исправлению дефекты правоприменения, Конституционный Суд не оценивает законность и обоснованность состоявшихся в конкретном деле правоприменительных решений, воздерживаясь от исследования вопроса о возможности наступления конкретной правоприменительной ситуации, удовлетворяющей материально-правовые притязания заявителя (постановления от 17 ноября 2016 года N 25-П, от 17 января 2018 года N 3-П).

Поскольку в значительной части поступающих жалоб заявители, формально требуя проверить конституционность тех или иных законоположений по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, по существу просят Конституционный Суд дать оценку фактическим обстоятельствам их дел, в соответствующих случаях в ответах Секретариата Конституционного Суда, а также в определениях Конституционного Суда об отказе в рассмотрении жалобы указывается на то обстоятельство, что оценка законности и обоснованности решений судебных и иных органов не входит в его сферу ведения.

Таким образом, в качестве способа защиты прав и свобод жалоба, рассматриваемая в порядке конституционного судопроизводства, приобретает свойство допустимости лишь тогда, когда неопределенность относительно конституционности оспариваемых норм, в том числе в истолковании, придаваемом им сложившейся правоприменительной практикой, может быть устранена, а нарушенные права и свободы - восстановлены только в рамках данной юрисдикционной процедуры. Если же нарушенные права и свободы заявителя могут быть защищены вне зависимости от признания оспариваемого законоположения не соответствующим Конституции, в том числе по смыслу, придаваемому правоприменением, а также вне зависимости от признания конституционности этих законоположений по смыслу, выявляемому в решении Конституционного Суда, подобное обращение должно рассматриваться в рамках других юрисдикционных и иных процедур.

В случаях, когда рассмотрение судом дела не завершено, отсутствует возможность выполнить требование закона (статьи 96, 97 ФКЗ о КС) о представлении копии документа, подтверждающего применение нормы в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде (Определение от 20 ноября 2014 года N 2738-О). Это требование обусловлено субсидиарностью осуществляемого Конституционным Судом контроля соблюдения конституционных прав и свобод. Пока процесс защиты конституционных прав и свобод заявителя, осуществляемый посредством производства в суде общей юрисдикции, не завершен, возможность восстановления его прав в рамках установленных соответствующим процессуальным законодательством процедур по рассмотрению спора и вынесению судебного решения не утрачена. Прерывание этого процесса по инициативе заинтересованного лица в целях последующего обращения в Конституционный Суд не согласуется с предназначением конституционного судопроизводства и полномочиями Конституционного Суда в их соотношении с полномочиями иных судов, а также с его местом в системе судебных органов (определения от 10 ноября 2002 года N 270-О; от 28 мая 2013 года N 778-О; от 6 ноября 2014 года N 2530-О).

Повышение эффективности конституционного судопроизводства и, в частности, совершенствование процедуры рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб в том числе положительно сказывается на правоприменительной реализации актов Конституционного Суда. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 года N 7-ФКЗ появилась возможность рассмотрения определенной категории жалоб без проведения слушаний (статья 47.1 ФКЗ о КС). Для этого Конституционный Суд должен прийти к выводу, во-первых, о том, что вопрос о конституционности оспариваемого акта может быть разрешен на основании правовых позиций, уже им сформулированных и содержащихся в ранее принятых постановлениях, а во-вторых, что проведение слушания не является необходимым для защиты прав заявителя.

Впоследствии было устранено поначалу действовавшее ограничение рассмотрения дел без проведения слушаний - условие о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта должны быть аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции постановлением Конституционного Суда. Впрочем, и ранее Конституционный Суд обладал необходимой свободой усмотрения при установлении фактора "аналогичности" регулирования: через соотнесение содержания оспариваемого нормативного правового акта либо его отдельных положений со своими ранее сформулированными правовыми позициями, имеющими принципиальное значение для оценки оспариваемой нормы.

Поскольку в значительной своей части рассмотрение дел в ускоренном, не предусматривающем публичные слушания, порядке вызвано недостаточным учетом правоприменителем ранее высказанной Конституционным Судом правовой позиции, итоговые решения, принимаемые в рамках письменного производства, способствуют исправлению данных правоприменительных дефектов.

В контексте реализации решений Конституционного Суда в правоприменительной практике обращения, обычно рассматриваемые в порядке, установленном статьей 47.1 ФКЗ о КС, фактически сигнализируют о неполной реализации подходов Конституционного Суда, о неприменении их к законоположениям, аналогичность которых нормам, проверенным ранее, прямо следует из соответствующей правовой позиции Конституционного Суда.

Введение в конституционный процесс письменного производства, будучи обусловлено в том числе принципом процессуальной экономии, повысило защищенность прав индивидуальных и коллективных заявителей, прежде всего благодаря возможностям более масштабного устранения дефектов судебной и административной практики, влекущих применение законоположений в неконституционном смысле, что, в свою очередь, усиливает положительный резонанс, оказываемый деятельностью конституционного правосудия на публично-властные институты и на правовую систему в целом.

В целом введение процедуры рассмотрения дела без проведения слушания, по которой было принято 73 из 105 итоговых решений, вынесенных Конституционным Судом в рассматриваемый период (данные на 23 октября 2018 года), существенно расширило возможности Конституционного Суда по устранению нарушений конституционных прав и свобод в правоприменительной практике.

Если в правоприменительной практике законоположению, которому ранее Конституционный Суд уже давал оценку при решении вопроса о принятии к рассмотрению конкретной жалобы на нарушение этим законоположением конституционных прав и свобод граждан, посредством толкования был придан смысл, порождающий неопределенность относительно его конституционности, Конституционный Суд вправе принять к рассмотрению жалобу гражданина, объединения граждан на нарушение конституционных прав и свобод тем же законоположением в его новом истолковании (Постановление от 8 ноября 2012 года N 25-П).

Вопреки четко выраженной Конституционным Судом правовой позиции о том, что его решение, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, т.е. неконституционное, ее истолкование, а следовательно, и применение в неконституционной интерпретации, имеет в этой части такие же последствия, как и признание нормы не соответствующей Конституции (Определение от 11 ноября 2008 года N 556-О-Р), вплоть до законодательного закрепления обязательности выявленного конституционно-правового смысла законоположений путем внесения соответствующих изменений в ФКЗ о КС (2016 год) судебной практикой недостаточно учитывались решения Конституционного Суда, содержащие интерпретирующие резолюции (в особенности при признании конституционности проверенного законоположения в выявленном смысле).

С учетом этих обстоятельств и в целях обеспечения конституционно закрепленных прав Конституционный Суд указал, что применительно к случаям, когда та или иная норма была признана им не противоречащей Конституции при условии ее истолкования и применения исключительно в выявленном конституционно-правовом смысле, но продолжает - вопреки требованиям статей 10, 15 (часть 1), 118 (часть 2) и 125 (часть 6) Конституции - использоваться в правоприменительной практике в интерпретации, расходящейся с ее конституционно-правовым смыслом, а подтверждение ее действительного конституционно-правового смысла, в том числе в связи с данным ей официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике, Конституционный Суд вправе признать данную норму с учетом придаваемого ей официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой нормативного содержания не соответствующей Конституции (Постановление от 7 ноября 2012 года N 24-П).

При этом в соответствии с выраженной Конституционным Судом правовой позицией пункт 3 статьи 43 ФКЗ о КС не может рассматриваться как препятствующий принятию к рассмотрению в порядке конституционного судопроизводства жалобы гражданина на нарушение конституционных прав и свобод законоположениями, конституционно-правовой смысл которых ранее уже был выявлен Конституционным Судом, если судебные решения по делу заявителя основаны на иной - неконституционной - их интерпретации, вступили в законную силу и прошли проверку в Верховном Суде, а признание Конституционным Судом этих законоположений не соответствующими Конституции (с учетом процессуальных последствий этого решения) остается единственным средством восстановления нарушенных прав заявителя.

Таким образом, если в жалобе заявителя оспаривается конституционность законоположения, конституционно-правовой смысл которого ранее был выявлен в сохраняющем свою силу решении Конституционного Суда, но которому в правоприменительной практике был придан иной смысл, притом что у заявителя исчерпаны все другие возможности судебной защиты, Конституционный Суд вправе принять такую жалобу к рассмотрению и рассмотреть в порядке статьи 47.1 ФКЗ о КС вопрос о конституционности оспариваемого законоположения в его истолковании, отличном от истолкования, ранее данного Конституционным Судом.

Так, например, проверенное ранее Конституционным Судом законоположение было применено в "деле А.А. Планкина" судами общей юрисдикции без учета правовой позиции, сформулированной в Постановлении от 7 февраля 2012 года N 1-П, т.е. в истолковании, расходящемся с его выявленным конституционно-правовым смыслом. Допущенное правоприменителем отступление от интерпретации соответствующего законоположения, содержащейся в ранее вынесенном решении Конституционного Суда, с неизбежностью повлекло за собой нарушение конституционных прав заявителя, восстановить которые (учитывая то обстоятельство, что судебные постановления вступили в законную силу и прошли проверку в Верховном Суде) было невозможно без обращения в Конституционный Суд.

В сложившейся ситуации Конституционный Суд посчитал необходимым признать неконституционность этих законоположений в их правоприменительной интерпретации, позволяющей правоприменителям, в том числе судам общей юрисдикции, включая Верховный Суд, уже после вступления в силу Постановления от 7 февраля 2012 года N 1-П отказывать в назначении инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы из числа лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, которые получают пенсию за выслугу лет, увеличенную на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, но не обращались за установлением соответствующих выплат до вступления данного Федерального закона в силу, ежемесячной денежной компенсации в том же размере, в каком им были исчислены неполученные суммы возмещения вреда здоровью (Постановление от 18 сентября 2014 года N 23-П).

Совершенствование института жалобы, рассматриваемой в порядке конституционного судопроизводства и нацеленной в том числе на устранение неконституционных проявлений в правоприменительной практике, происходит по двум основным направлениям, что проявляется в соответствующих изменениях критериев допустимости жалобы.

Во-первых, это дальнейшее укрепление защищенности конституционных прав и свобод, в том числе относительно расходящейся с положениями Конституции правоприменительной практики.

Во-вторых, недопущение превращения Конституционного Суда из экстраординарного средства судебной защиты конституционных прав в дополнительную кассационную или надзорную инстанцию.

Если ранее существовала возможность оспорить закон, подлежащий применению, то ныне граждане и их объединения вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение своих прав законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. При этом конкретным является дело, в котором судом в установленной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона, устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства (Постановление от 8 декабря 2017 года N 39-П и др.).

Кроме того, на более прочное обеспечение принципа res judicata, стабильности правоприменительных, в особенности судебных, решений направлено установление дополнительного критерия допустимости индивидуальных обращений: в целях обеспечения фундаментального принципа правовой определенности конституционная жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения в суде конкретного дела, в котором был применен оспариваемый закон (2014 год). Окончанием рассмотрения дела, от которого берет отсчет установленный годичный срок, является дата вынесения последнего судебного акта, вынесенного по существу данного спора (Определение от 24 апреля 2018 года N 1062-О). При введении данного ограничения были учтены правовые позиции, выраженные Конституционным Судом в Постановлении от 5 февраля 2007 года N 2-П, которое, будучи непосредственно посвящено институту надзорного производства в гражданском процессе, затрагивало более общую проблему соблюдения баланса между такими конституционными ценностями, как справедливость и стабильность судебных актов.

В целом действующее регулирование характеризует достаточно гармоничное распределение компетенции между Конституционным Судом и иными судами. Вместе с тем, возможности совершенствования конституционного судопроизводства в данном аспекте, очевидно, не вполне раскрыты, в том числе в части уточнения критериев, свидетельствующих об исчерпанности юрисдикционных средств, позволяющей заявителю обратиться за конституционно-судебной защитой. Как показывает опыт, и с точки зрения оптимальных темпов конституционно-судебного реагирования, и с точки зрения поддержания должного взаимодействия между высшими судами, действующими в общих рамках национальной судебной системы, предпочтительным является прохождение не менее двух судебных инстанций в качестве одного из условий последующего обращения к конституционному правосудию.

2.2. Поскольку правоприменительные, включая судебные, акты основаны на законодательстве, конституционно обусловленное качество правоприменения в немалой степени зависит от усилий законодателя.

В правоприменительной деятельности требование формальной определенности, предполагающее точность и ясность законодательных предписаний, будучи неотъемлемым элементом верховенства права, выступает в качестве необходимой гарантии обеспечения эффективной защиты как от произвольных преследования, осуждения и наказания, так и от несоразмерного, избыточного ограничения прав и свобод (Постановление от 17 июня 2014 года N 18-П). Неясность и противоречивость правового регулирования, препятствуя адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения правоприменителя, создают предпосылки для административного произвола и неправосудных судебных решений. Тем самым ослабляются гарантии защиты конституционных прав и свобод, ввиду чего само по себе нарушение требования определенности правовой нормы может быть достаточным основанием для признания такой нормы не соответствующей Конституции (постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 19 июля 2017 года N 22-П и др.).

Как показывает опыт, не соответствующий конституционным предписаниям буквальный смысл нормы, как правило, не исправляется, но усугубляется истолкованием, получаемым в правоприменительной практике. Так, например, негативный эффект от использования законодателем неопределенного понятийного аппарата усиливается произвольным толкованием этих понятий правоприменительными органами. В частности, как следует из Постановления от 28 ноября 2017 года N 34-П, неоднозначность используемого законодателем понятия "работы (услуги) по обслуживанию морских судов и судов внутреннего плавания в период их стоянки в портах" привела к его произвольному толкованию правоприменительными органами: решение Верховного Суда ориентировало правоприменительную практику фискальных государственных органов и арбитражных судов на придание рассмотренному Конституционным Судом законоположению ограничивающего конституционные права заявителей смысла.

В целях исключения возможности несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации законодательство должно обладать формальной определенностью, четкостью, не допускать расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.

Таким образом, неопределенность содержания правовой нормы ведет к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П и от 22 апреля 2013 года N 8-П). В этой связи из принципов правового государства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование недвусмысленности, ясности и непротиворечивости правового регулирования, взаимной согласованности предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 27 июня 2013 года N 15-П, от 25 февраля 2014 года N 4-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П, от 14 июля 2015 года N 20-П, от 17 января 2018 года N 3-П и др.).

Единство правоприменительной практики в том числе поддерживает доверие граждан к действиям государства, обеспечивая тем самым соблюдение данного конституционного принципа. Законодателю следует стремиться к разумной стабильности правового регулирования и не допускать внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Во избежание резкого разрыва со сложившейся устойчивой правоприменительной практикой лицам, правовое положение которых неблагоприятно затрагивает изменение ранее установленных правил, должен быть предоставлен адаптационный переходный период, в частности посредством временного регулирования (Постановление от 28 ноября 2017 года N 34-П).

Не имеющая объективного и разумного оправдания дифференциация прав и обязанностей лиц, относящихся к одной и той же категории субъектов юридической ответственности, порождает - в нарушение конституционных принципов равенства и справедливости, охватывающих своим воздействием законодательное регулирование как прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции, так и прав, приобретаемых на основании закона, - предпосылки для дискриминационного правоприменения (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 16 июля 2007 года N 12-П, от 26 февраля 2010 года N 4-П, от 23 апреля 2012 года N 10-П, от 18 апреля 2017 года N 12-П, от 6 июня 2017 года N 15-П, от 4 декабря 2017 года N 35-П и др.).

Тот факт, что Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию в правоприменительной практике, обозначается Конституционным Судом в качестве весьма существенного обстоятельства, определяющего генеральную направленность судебного и административного правоприменения (постановления от 4 февраля 1992 года N 2-П-3, от 23 мая 1995 года N 6-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 27 декабря 1999 года N 19-П, от 19 февраля 2002 года N 5-П, от 16 марта 2017 года N 7-П).

Кроме того, вводя то или иное регулирование, законодатель не должен создавать предпосылки для несовместимого с конституционными началами чрезмерного правоприменительного усмотрения, затрудняющего единообразное применение правоприменительными органами нормативно установленных правил. Структурно обособленное в отраслевой системе законодательства и систематизированное правовое регулирование минимизирует риски искажения воли законодателя в процессе правоприменения, в особенности при высоком уровне кодификации отраслевых норм (Постановление от 24 марта 2017 года N 9-П).

Анализ поступающих в Конституционный Суд жалоб на законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, как судебной, так и административной, показывает, что часть из этих обращений вызвана ненадлежащим откликом законодателя на ранее вскрытый Конституционным Судом и подлежащий устранению системный дефект нормативного регулирования. Так, во исполнение Постановления от 13 апреля 2016 года N 11-П Федеральным законом от 30 ноября 2016 года N 406-ФЗ "О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" статья 217 названного Кодекса была дополнена пунктом 69, согласно которому не подлежат налогообложению доходы в виде ежемесячных денежных выплат, производимых ветеранам боевых действий в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах". Иные же аспекты содержания данной статьи, не являвшиеся непосредственно предметом рассмотрения Конституционного Суда, состоявшиеся законодательные изменения не затронули. В результате в действующем нормативном регулировании сохранилась неопределенность в вопросе об обложении денежной компенсации, выплачиваемой военнослужащим, участвующим в мероприятиях, которые проводятся при необходимости без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени, налогом на доходы физических лиц, что подтверждается и динамикой позиции по этому вопросу Министерства финансов, письменными разъяснениями которого по вопросам применения законодательства о налогах и сборах обязаны руководствоваться налоговые органы (Постановление от 31 мая 2018 года N 22-П).

Отдельным видом обусловливаемых пробельностью нормативного регулирования дефектов, вступающих в противоречие с конституционными нормами, является отсутствие либо недостаточность в правоприменительной практике, в том числе основанной на правовом регулировании, осуществляемом субъектами Российской Федерации в порядке конкретизации федерального законодательства, специальных организационно-правовых механизмов и процедур, необходимых для реализации законодательно гарантированных прав и обеспечения законных интересов.

Помимо отрицательно сказывающихся на правоприменении нормотворческих дефектов в ходе конституционно-судебного контроля устанавливаются и собственно правоприменительные дефекты, также влекущие за собой правоприменение в противоречащем Конституции смысле. В этих случаях правовое регулирование в его истолковании правоприменительной практикой - вопреки цели, преследуемой федеральным законодателем при установлении нормы (чей смысл, придаваемый в ходе правоприменения, становится предметом рассмотрения Конституционного Суда), - расходясь с буквальным смыслом соответствующего законоположения, оказывается несогласованным с конституционными предписаниями.

Так, например, правоприменительной практикой положениям абзацев первого - восьмого статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" был придан смысл, расходящийся с целями, которые преследовал федеральный законодатель (Постановление от 24 октября 2013 года N 22-П).

Правоприменительные органы, в том числе суды, не учли волю федерального законодателя, выраженную в новом уголовном законе, устраняющем или смягчающем уголовную ответственность, т.е. являющемся актом, который по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных преступлений и правовой статус лиц, их совершивших (Постановление от 10 октября 2013 года N 20-П). В другом случае, ставшем предметом конституционно-судебного разбирательства, формальный подход правоприменительных органов, включая суды, к уяснению нормативного содержания положений статьи 212.1 УК Российской Федерации без учета их места в системе действующего правового регулирования привел к ущемлению конституционно защищенных прав (Постановление от 10 февраля 2017 года N 2-П).

Как следует из Постановления от 14 января 2016 года N 1-П, правовое регулирование, предусматривающее безусловное прекращение выплаты пенсии в случае обнаружения ошибки, которая была допущена при ее назначении, на которое ориентировал судебную практику Верховный Суд (исходивший в своих решениях из того обстоятельства, что при отсутствии условий, определяющих право на пенсию за выслугу лет, в частности службы определенной продолжительности, указанная пенсия назначена быть не может, а выплата назначенной пенсии подлежит прекращению), не смогло обеспечить баланс частных и публичных интересов, поскольку не предполагало учета каких бы то ни было обстоятельств конкретной правоприменительной ситуации и последствий такого решения для гражданина - получателя пенсии.

Расширительное толкование в правоприменительной практике пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве нормативного основания возлагаемой на заявителя, администрации муниципального образования "Североуральский городской округ", безусловной обязанности по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов повлекло нарушение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (Постановление от 13 октября 2015 года N 26-П).

Вопреки воле федерального законодателя, устранившего преступность и наказуемость соответствующих деяний, в правоприменительной практике пункт 7 части 3 статьи 82 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", регулирующего служебные отношения, вступая в которые гражданин реализует свое конституционное право на труд, рассматривался как не допускающий распространение действия нового уголовного закона, которым соответствующие деяния более не признаются преступлениями, на граждан, увольняемых со службы в органах внутренних дел, результатом чего стало нарушение конституционных прав заявителя (постановления от 21 марта 2014 года N 7-П, от 11 ноября 2014 года N 29-П, от 18 апреля 2017 года N 12-П).

На текущем этапе, как показывает анализ, наряду с названными выше правоприменительными дефектами, достаточно распространено вступающее, как устанавливается решениями Конституционного Суда, в противоречие с конституционными положениями правоприменение stricti juris, когда суды воздерживаются от реализации - в целях восполнения неопределенности и пробельности закона - дискреционных полномочий, предпочитая сугубо узкую трактовку применяемых законоположений их широкой интерпретации, более отвечающей конституционным принципам и правовым позициям Конституционного Суда.

Так, например, материалы дела о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", пунктов 1 и 2 статьи 25 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", статей 1102 и 1109 ГК РФ в связи с жалобой гражданки Н.Н. Горностаевой (Постановление от 26 февраля 2018 года N 10-П) свидетельствуют, что вмешательство Конституционного Суда в целях устранения неконституционного правоприменения не потребовалось бы, если Верховный Суд и иные суды уделили бы надлежащее внимание установлению факта вины освидетельствуемого гражданина, в случае если представленная им для получения пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты справка об установлении инвалидности, составленная по результатам медико-социальной экспертизы, признана недействительной вследствие наличия лишь формальных (процедурных) нарушений, допущенных при ее проведении, притом что такие нарушения не повлияли (не могли повлиять) на оценку ограничений жизнедеятельности освидетельствуемого гражданина и не обусловлены недобросовестностью (противоправностью) с его стороны.

Другим примером может служить Постановление от 29 мая 2018 года N 21-П, в котором Конституционный Суд признал пункт 3 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не противоречащим Конституции, поскольку его положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключают для суда, рассматривающего дело об обжаловании отказа территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции принять к рассмотрению заявление иностранного гражданина о продлении срока действия вида на жительство в Российской Федерации и документов к нему в связи с пропуском установленного законом срока подачи такого заявления, возможность - не ограничиваясь констатацией формального соответствия этого отказа закону и конкретизирующему его подзаконному правовому регулированию - восстановить пропущенный срок в случае, если в ходе судебного разбирательства будет установлено, что между Российской Федерацией и данным иностранным гражданином сложилась устойчивая связь, обусловленная его длительным, значительно превышающим однократный срок действия вида на жительство, проживанием в Российской Федерации на законных основаниях, а в силу объективных обстоятельств использование обычного, предусмотренного нормативным регулированием правового механизма легализации нахождения данного иностранного гражданина на территории Российской Федерации создает существенные риски для реализации конституционно гарантированных ему прав и свобод.

В контексте требования единства правоприменения и приоритетной роли судебного правоприменения особую важность приобретает поддержание единообразия судебной практики, конституционно возложенного на высший орган судебной власти, а также стабильности и непротиворечивости практики высшего судебного органа в качестве непременного условия поддержания такого единообразия.

На не отвечающую конституционным требованиям противоречивость правоприменительной практики судов, принимающих расходящиеся с более ранней позицией решения, Конституционный Суд обратил внимание в ряде недавних решений (постановления от 16 марта 2018 года N 11-П, от 30 марта 2018 года N 14-П). Так, в Постановлении от 30 марта 2018 года N 14-П было отмечено, что существующий в правоприменительной практике двойственный подход к интерпретации части 3 статьи 43 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" делает еще более затруднительным поддержание непротиворечивого правового режима лекарственного обеспечения проведения противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях.

Ранее, рассматривая конституционность правового регулирования порядка определения круга лиц из числа наследников по закону любой очереди, в пользу которых наследник вправе отказаться от наследства (абзац первый пункта 1 статьи 1158 ГК Российской Федерации), и придя к выводу об отсутствии должной нормативной определенности, Конституционный Суд, указав на лежащую на Верховном Суде в рамках его конституционно установленной компетенции обязанность обеспечивать единство правоприменительной практики, оценил толкование проверяемого законоположения в сложившейся на основе разъяснений Верховного Суда правоприменительной практике (Постановление от 23 декабря 2013 года N 29-П). Как было установлено, до принятия постановления Пленума Верховного Суда от 29 мая 2012 года N 9 "О судебной практике по делам о наследовании" практика применения абзаца первого пункта 1 статьи 1158 ГК Российской Федерации следовала практике применения института направленного отказа от наследства, сложившейся на основе ранее действовавшего правового регулирования в его официальном судебном толковании, содержавшемся в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 1 июля 1966 года N 6 "О судебной практике по делам о наследовании". Тем самым новое официальное судебное толкование института направленного отказа от наследства не являлось первичным, но заменило ранее действовавшее официальное судебное толкование на фактически противоположное, пусть и содержательно допустимое с точки зрения Конституции. При этом в правоприменительной практике новое толкование стало восприниматься как распространяющееся и на те правоотношения, которые возникли до его появления. Таким образом, Конституционным Судом было отмечено, что применение официального судебного толкования к наследственным правоотношениям, возникшим в период его действия в первоначальном варианте, и тем более - к ранее вынесенным на его основе судебным постановлениям, не смогло обеспечить определенность нормативного содержания абзаца первого пункта 1 статьи 1158 ГК Российской Федерации, необходимую при решении вопроса об установлении круга лиц, в пользу которых наследник вправе отказаться от наследства, и не позволило однозначно определить круг лиц, в пользу которых можно совершить отказ от наследства, допуская в правоприменительной практике различные подходы к решению этого вопроса (и, следовательно, возможность необоснованного определения круга лиц из числа наследников по закону любой очереди, в пользу которых наследник вправе отказаться от наследства).

Правовая определенность является одним из фундаментальных аспектов верховенства права, предполагая уважение принципа res judicata (окончательный характер судебных решений). С учетом этого обстоятельства особенное значение в современных условиях обретает соответствие дискреционных полномочий должностных лиц Верховного Суда, предусмотренных частью 3 статьи 381, частью 3 статьи 391.5 и статьей 391.11 ГПК Российской Федерации и частью 8 статьи 291.6, частью 7 статьи 308.4 и статьей 308.10 АПК Российской Федерации, конституционным требованиям. Согласно указаниям Конституционного Суда особая процедура инициирования пересмотра судебных постановлений в порядке надзора дополнительно к существующему общему регулированию предварительного производства в надзорной инстанции предназначена исключительно для случаев, когда без устранения допущенных нижестоящими судами существенных нарушений норм материального или процессуального права невозможно обеспечение верховенства и единообразного применения закона в соответствии с требованиями Конституции. Данная процедура не должна вести к искажению природы правосудия, конституционных принципов состязательности и равноправия сторон при осуществлении судопроизводства, а также конкретизирующего их принципа диспозитивности в гражданском процессе.

Реализация дискреционных полномочий не должна вступать в противоречие с правом на доступ к правосудию, правом на справедливое судебное разбирательство на основе принципов состязательности и равноправия сторон, с принципом независимости суда и судей, с принципом правовой определенности, не должна порождать не урегулированную законом процессуальную деятельность.

В Постановлении от 5 февраля 2007 года N 2-П Конституционный Суд указал на то обстоятельство, что пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений по своему содержанию и предназначению является дополнительным способом обеспечения правосудности судебных решений, который, имея резервное значение, используется, когда неприменимы или исчерпаны все обычные средства процессуально-правовой защиты. В последующих решениях сформулированные в указанном Постановлении правовые позиции, касающиеся существа судебного производства по пересмотру судебных актов, вступивших в законную силу, получили дальнейшее развитие. В частности, рассматривая полномочие должностных лиц Верховного Суда в ходе производства в суде надзорной инстанции (применительно к правовому регулированию, действовавшему до вступления в силу Федерального закона от 9 декабря 2010 года N 353-ФЗ), Конституционный Суд отмечал, что, по смыслу части шестой статьи 381 и части второй статьи 383 ГПК Российской Федерации во взаимосвязи с иными положениями главы 41 данного Кодекса, указанное правомочие может быть реализовано только при наличии соответствующего обращения лица, подававшего надзорную жалобу (представление). Уполномоченные должностные лица в случае обращения к ним заинтересованного лица принимают решение в такой же процедуре, в те же сроки и исходя из тех же оснований, которые предусмотрены ГПК Российской Федерации для решения рассматривающим надзорную жалобу (представление) судьей вопросов об истребовании дела и о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, поскольку в противном случае имела бы место не урегулированная законом процессуальная деятельность.

Приведенные правовые позиции и выводы полностью применимы к установленному частью третьей статьи 381 ГПК Российской Федерации в качестве дополнительной гарантии прав участников гражданского судопроизводства полномочию Председателя Верховного Суда, его заместителя не согласиться с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции и вынести определение о его отмене и передаче кассационной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, из чего следует, что Председатель Верховного Суда, его заместитель вправе реализовывать предоставленное им частью третьей статьи 381 ГПК Российской Федерации полномочие лишь в такой же процедуре, в те же сроки и исходя из тех же оснований, которые предусмотрены для судьи Верховного Суда, разрешающего вопрос о наличии оснований для передачи кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции (определения от 23 июня 2015 года N 1364-О и от 26 января 2017 года N 199-О). Это, в частности, означает, что рассмотрение подобной кассационной жалобы осуществляется в сроки, установленные статьей 382 ГПК Российской Федерации, и не предполагает вынесение немотивированных решений по результатам рассмотрения жалобы (определения от 24 декабря 2012 года N 2402-О и от 15 мая 2017 года N 908-О).